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Le droit des usagers dans la loi de rénovation
de l'action sociale :
Pour répondre à ces questions, l'ADAPEI
donne la parole à Jean-Marc Lhuillier,
Professeur en Droit social à l'École Normale de
la Santé Publique (ENSP Rennes).
Morceaux choisis.
Naturellement le thème n'est pas nouveau et l'originalité
en la matière devient difficile. Le droit des usagers a été
l'un des moteurs de la rénovation de la loi de 1975 qui comme chacun
le sait ne développait pas à l'époque en tant que
tel le droit des usagers. Ce thème peut être pris à
plusieurs niveaux. Le premier pourrait être le droit et la liberté
de l'usager situé à l'extérieur des établissements
dans sa possibilité de choisir les types de prestations dont il
a besoin en toute liberté : le droit de l'usager aux services sociaux.
Le deuxième niveau se situerait à l'intérieur de
l'établissement. Quels sont les droits de l'usager à l'intérieur
de l'établissement ? Le droit de l'usager dans l'établissement.
Sécurité des personnes
La question préliminaire : le droit de choisir ses prestations.
La question est essentielle. Elle est même au cœur du débat.
La petite phrase " mettre l'usager au cœur du dispositif "
si elle passait dans la pratique serait une véritable révolution.
Cela signifierait que l'usager aurait la possibilité en fonction
de son besoin personnel spécifique dû a son handicap de choisir
telle prestation offerte par l'ensemble des services offerts par la société.
Naturellement la nouvelle loi va dans ce sens. En luttant contre les disparités
locales d'implantations des établissements et des services sociaux,
la loi a cet objectif.
La loi énonce : l'objectif est de répondre de façon
adaptée aux besoins de chacun d'entre eux et en leur garantissant
un accès équitable sur l'ensemble du territoire (art. 2).
La loi garantie également le libre choix des prestations (art.
2 et 4) et l'accès à l'information à tout document
relatif à leur prise en charge (art. 2). Le texte de loi est sobre.
Mais ces orientations de principe peuvent aussi avoir un aspect juridique
pratique important. Je pense au juge grand défenseur actuel des
usagers. Le juge peut s'appuyer sur ces principes pour contrôler
les limitations de crédits de la part de l'administration du fait
des enveloppes à crédits limités. L'obligation d'assurer
la sécurité des personnes mentionnée dans l'article
L. 311-3 pourrait servir de base pour un recours en tarification.
Élaborer des cadres
Est-il nécessaire d'élaborer des cadres pour l'expression
des droits des usagers dans les établissements sociaux ? La réponse
selon moi est oui. Actuellement du fait d'une plus grande institutionnalisation,
il semble exister toutefois un manque de normes et de références
professionnelles spécifiques au travail social, révélé
entre autres facteurs par les problèmes de responsabilité
et du développement du droit des usagers. Les cadres offerts vont
être un moyen de formaliser les projets, les engagements réciproques.
Ils ne devraient pas être des contraintes, mais le résultat
écrit soit d'un projet collectif, le projet d'établissement,
soit d'un engagement individuel, le contrat de séjour. Exiger qu'un
établissement définisse sa raison d'être, ses objectifs,
n'est ce pas le minimum qu'un financeur responsable peut demander ?
Jusqu'à quel degré de précision
devra aller l'Etat dans la définition des outils énoncés
? L'expérience du conseil d'établissement devrait éclairer
les débats. Il semble que le pouvoir réglementaire ne
pourra pas aller trop loin dans le détail des outils comme
il l'avait fait pour le conseil d'établissement.
Est-ce que le règlement favorise l'expression des usagers ou
d'une certaine manière l'étouffe-t-il ? Le règlement
a certes une vocation égalitaire. Il devrait au moins avoir
l'intérêt d'imposer des cadres dans les établissements
où il n'existe rien. Mais peut-être faut-il fixer des
missions, des cadres d'expression sans trop aller trop loin dans la
définition de ses cadres ? La liberté des établissements
suppose également la nécessité du pouvoir de
contrôle et de l'évaluation des outils mis en place.
Du fait du constat de l'insuffisance du contrôle, il est tentant
pour l'autorité administrative responsable d'imposer des règles
uniformes.
En toute hypothèse, il peut sembler intéressant que
le législateur offre des cadres de formalisation ce qui manquait
au secteur social, sans aller trop loin dans les moyens à mettre
en oeuvre. Le texte de loi énonce par exemple le contenu minimal
du contrat de séjour est fixé par voie réglementaire. |
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Personnaliser
sa chambre permet au
résidant de récréer l'ambiance de son domicile.
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Quels droits, quels outils et comment les élaborer ?
La liste des droits est énoncé dans l'article L.311-3 du
CASF. Respect de la dignité, de son intégrité, de
sa sécurité. Libre choix, prise en charge de qualité
et accompagnement individuel, confidentialité des informations,
accès à l'information concernant sa prise en charge, informations
sur les droits fondamentaux et voies de recours, participation directe
à la conception et à la mise en oeuvre du projet.
Il serait naturellement utile de reprendre et de commenter tous ces droits.
Par exemple, nous savons que le concept de respect de la dignité
a en droit des effets de plus en plus opératoire. Au delà
du droit énoncé par la loi, dans un grand nombre de situation
les juristes se fondent sur cette notion pour indemniser des victimes.
Deux autres obligations peuvent également être source de
conflits : la notion de vie privée et la communication des dossiers.
Pour un responsable, il est nécessaire de concilier intimité
et sécurité. Les difficultés relatives à la
communication des dossiers devraient concerner plus les pièces
médicales et judiciaires, car l'accès au document nominatif
n'est pas récent. Mais l'application de la loi n° 78-573 du
17 juillet 1978 qui sera le texte de référence en l'absence
de législation particulière est toujours délicate.
La liste des outils est large : la Charte, le projet d'établissement,
le livret d'accueil, le règlement de fonctionnement, le contrat
de séjour, le médiateur, l'évaluation.
Chaque outil serait également intéressant à détailler.
Le pouvoir réglementaire va préciser ces moyens en concertation
avec la profession. Il n'en restera pas moins que tout restera à
construire pour les établissements et services ensuite et je pense
que se sont des merveilleux outils à construire pour les directeurs
en lien avec leur personnel, les organismes de contrôles et les
usagers. Je vois bien des groupes de travail associant ces personnes pour
élaborer des documents. La démarche peut être en elle
même très pédagogique et mobilisatrice. Mais nul doute
que cela suscitera des débats et des décisions.
Quelles seront les conséquences du développement de ce
droit des usagers ? Je tenterai de traiter deux questions : l'objectif
d'individualisation et le risque de judiciarisation. Il me semble que
l'un des objectifs est d'améliorer l'individualisation de la prise
en charge des usagers des services. Pour répondre à cet
objectif, nul ne contestera que la forme contractuelle par sa souplesse
et son adaptabilité doit permettre cette personnalisation. Pour
ces contrats de séjours, il ne peut s'agir d'établir de
contrats d'adhésion qui n'accorderaient aucune place aux souhaits
des deux contractants. Dans cette hypothèse, la forme contractuelle
ne présenterait que peu d'intérêt. Mais les deux partenaires
n'étant pas tout à fait dans une égalité de
rapport, l'on peut s'interroger toutefois sur la marge de liberté
qu'aura l'usager dans l'élaboration de son contrat de séjour.
Jusqu'où, par exemple, le contrat de séjour d'un usager
prendra-t-il en compte ses souhaits particuliers de liberté au
regard du règlement de fonctionnement de l'établissement
? Certes, le directeur a la possibilité et le devoir d'adapter
la norme générale à son application particulière,
mais pour l'usager qui demande son admission, le moment n'est sans doute
pas très favorable à la négociation.
La même question se pose également pour l'autre contractant,
le directeur. En effet, la question des clauses de non-responsabilité
et des clauses limitatives de responsabilité peut se poser. On
sait que les clauses de non-responsabilité et, a fortiori, les
clauses limitatives de responsabilité sont en principe valables
en matière contractuelle et nulles en matière délictuelle.
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Ces clauses peuvent viser aussi bien les
dommages matériels que les dommages corporels et ont pour effet
de supprimer les dommages et intérêts dus à la
victime en cas d'accident. Elles peuvent être contractées
en matière de transport ou de soins. Mais l'on sait également
qu'il existe un ordre public contractuel et que du fait de la loi
n° 95-96 du 1er février 1995 les clauses générales
de non-responsabilité et limitatives de responsabilité
sont jugées abusives dans les établissements sociaux
quand elles portent sur l'activité globale d'accueil de l'établissement.
Peuvent ainsi être regardées comme abusives les clauses
" qui auraient pour objet d'exclure ou de limiter la responsabilité
légale du professionnel en cas de mort d'un consommateur ou
de dommages corporels causés à celui-ci résultant
d'un acte ou d'une omission de ce professionnel " ou de "
supprimer ou d'entraver l'exercice d'action en justice ou de voies
de recours par le consommateur ". Mais de ce fait, la liberté
des acteurs devraient plus jouer sur la détermination "
de zones de responsabilité ", plus que de clauses limitatives
de responsabilité. Il est possible d'illustrer ce propos. Un
directeur d'établissement peut déterminer pour le retour
d'un enfant en accord avec ses parents que la responsabilité
de l'établissement sera engagée jusqu'à ce que
l'enfant arrive à l'arrêt de bus déterminé
et que si un accident arrive ensuite, c'est la responsabilité
des parents qui jouera. Si cette détermination des responsabilités
n'est pas aberrante et convenue librement entre les parties, leur
légalité ne peut à notre avis être remise
en cause par le juge. |
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Élaborer
des cadres pour l'expression des droits des usagers dans les établissements
sociaux.
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Le risque de judiciairisation
Le droit de la responsabilité pratique par comparaison de norme.
Mieux vaut établir ces normes. Quand le SNAPEI dit dans ses brochures,
nous préférons construire des référentiels
plutôt que les voir imposer, il a pleinement raison.
La normalisation est une conséquence de la judiciarisation. Pas
l'inverse. Il ne s'agit pas de nier le conflit, mais d'organiser sa régulation.
Juste un mot sur les obligations des usagers. Constatons que le législateur
n'a pas insisté sur ce point. Il y eu quelques échanges
entre députés au moment du débat parlementaire. Un
député Mme Bachelot aurait souhaité accolé
dans le titre droits des usagers droits et obligations des usagers. Il
lui a été vertement répondu que l'on ne parlait pas
des droits et obligations de l'homme. L'on a donc une vue un peu théorique
sinon abstraite des droits au parlement. Les juristes auraient été
très intéressés de voir la notion de contrepartie
chère à M. Rossanvallon intervenir dans le débat
social. Le travail effectué dans certains établissements
peut à notre avis favoriser la dignité des usagers. Mais
de façon concrète l'on voit aussi se dessiner les questions
de sanctions de certains usagers. Je pense notamment à la violence
dans certains établissements, notamment d'adolescents confiés
par les juges. Ici aussi les règlement de fonctionnement devront
aborder cette question. Ces questions devront être élaborés
avec l'ensemble des acteurs, usagers, directeurs d'établissement,
juges, organismes placeurs...
L'évolution des structures vient également de la place
que les usagers occupe dans le dispositif. Au regard de la place du malade
dans le système de santé, le secteur social n'a pas à
rougir de la place qu'occupe l'usager dans l'organisation de sa prise
en charge. L'instauration de cadre de contraintes doit encore favoriser
l'imagination et l'innovation. Je terminerai pas une dernière interrogation
Peut-on créer sans contraintes ? Le cadre n'appartient-il pas à
la peinture ?
Jean-Marc Lhuillier.
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